摘 要：從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，到《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》初次提請全國人大常委會審議，這項具有鮮明中國特色的司法制度，已走過十余年探索歷程。檢察公益訴訟，通過技術與法治、辦案與治理、區域與流域的有機融合，實現治理效能轉化；構建檢察權與行政權、檢察公益保護與社會公益保護、檢察權與審判權的協同共治格局，為公共利益保護提供堅實法治保障。
關鍵詞：檢察公益訴訟 檢察機關 行政公益訴訟
【中圖分類號】D926.34 【文獻標識碼】A
檢察公益訴訟，是新時代法治建設的重要命題。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“強化檢察監督，加強公益訴訟。”[1]
習近平總書記強調：“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度。”[2]從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，到《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》初次提請全國人大常委會審議，這項具有鮮明中國特色的司法制度，已走過十余年探索歷程。十余年來，檢察機關共立案辦理公益訴訟超百萬件，檢察機關通過公益訴訟，保護國家和社會公共利益的履職格局初步形成。檢察公益訴訟已在生態環境與資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等法定領域，筑起公共利益保護的法治屏障。站在新的歷史起點，我們應深入認識檢察公益訴訟在國家治理現代化中的戰略定位，明晰其制度使命，拓展其實踐路徑。
治理賦能：檢察公益訴訟是國家治理現代化的重要制度創新
從制度設計看，檢察公益訴訟專門立法是推進全面依法治國，推動國家治理體系和治理能力現代化，也是實現中國式現代化的要求。創設檢察公益訴訟制度，是黨和國家以法治思維破解“公地悲劇”，以制度創新回應時代之問的戰略抉擇。
從治理邏輯看，檢察公益訴訟構建“預防－監督－修復”的全周期治理鏈條。例如，最高檢直接立案辦理的南四湖流域生態環境公益訴訟案，通過四級檢察機關一體化辦案，督促拆除非法養殖點1.8萬畝，推動關閉“散亂污”企業1500余家[3]，使曾經的“牛奶湖”重現清澈。這種“辦理一案、治理一片”的監督模式，超越行政監管的地域和層級局限性，實現從“事后懲處”向“源頭治理”轉變。在數字治理領域，檢察機關通過大數據法律監督模型發現線索，大大增強檢察機關通過公益訴訟履行法律監督職能、保障國家和社會公共利益的能力，彰顯科技賦能公益保護的乘數效應。
從權力配置看，檢察公益訴訟形成監督與被監督關系的現代法治范式創新。檢察機關通過提出檢察意見或建議、提起訴訟等方式，推動行政機關依法履職，絕大多數公益損害問題在訴前可得到解決。這種“訴前程序為主、訴訟程序為輔”的辦案模式，既避免司法權對行政權的過度干預，又可通過“檢察意見”的剛性約束，構建起“監督－整改－反饋”的治理閉環。
立法統領：制度使命落實急需法治系統性升級
檢察公益訴訟制度的十年實踐，始終伴隨著立法探索的鏗鏘步伐。《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”[4]。“法律監督機關”是憲法對檢察機關的職能定位，屬于組織法意義上的職能設定。檢察機關履行“國家的法律監督機關”職能，需要行使檢察權。《中華人民共和國憲法》第一百三十六條進一步規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”[5]。這意味著，行使檢察權不能僅以“法律監督”職能為基礎，還需有法律專門規定檢察權行使的行為法依據。
為賦予檢察機關進行公益訴訟的行為法依據，從2017年修訂《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，到2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規則》出臺，再到如今26部單行法寫入公益訴訟條款[6]，動態的立法調整始終與實踐發展同步前行。在這一背景下，制定檢察公益訴訟的統領性法律，將其作為檢察公益訴訟基本法，正當其時。2025年全國人大常委會立法工作計劃將《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》列入初次審議項目，標志著這項制度迎來專門立法的里程碑時刻。
當前立法的迫切性，源于三重現實需求。其一，解決制度供給不足問題。現有分散立法模式，導致調查取證權、檢察建議效力等關鍵問題缺乏統一規范。例如，公益訴訟調查核實權強制性措施不足，成為制約辦案質效的瓶頸。其二，回應司法實踐創新。例如，檢察機關探索的“增殖放流”“勞務代償”等環境治理替代性修復方式，需要從立法層面予以確認和規范。其三，適應領域拓展需要。隨著案件范圍從生態環境等傳統領域向網絡治理、個人信息保護等新領域延伸，亟需立法提供制度遵循。
《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》征求各方面意見，立法過程本身即是凝聚共識的民主實踐。最高檢積極配合立法機關工作，將推動習近平法治思想在公益保護領域的原創性成果法制化，體現立法與司法良性互動的中國特色。
基本法定位：檢察公益訴訟的制度基石
根據其獨特的法律屬性和制度功能，《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》應定位為公益保護領域的基本法和檢察監督的特別法。該法不是簡單的訴訟程序法，更不是民事訴訟、行政訴訟的特別程序法，而是“憲法實施法”“國家治理法”和“公益保障法”三位一體的有機統一。這一定位具有三重法理依據。
《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是檢察監督的特別法。《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》本質上是檢察機關通過行使檢察權，履行法律監督職能的行為法，因此是區別于民事訴訟、行政訴訟的獨立訴訟形態。其“客觀訴訟”屬性，要求跳出私益救濟的思維定式，構建以法律監督為核心的程序規則。作為特別法，其既需與三大訴訟法銜接協調，又要針對公益保護特點創設特殊規則，如確立“訴前程序前置”原則、規定檢察機關的調查取證權等。
《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是公益訴訟的基本法。在制度功能上，該法承擔著體系整合使命。現行公益訴訟規范散見于多部法律中，亟待通過專門立法實現綱舉目張。立法不僅要統一辦案程序，更要明確檢察機關在公益保護中的主導地位，構建“檢察機關提起為主、社會組織參與為輔”的公益訴訟格局。
《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》是憲法實施法。在憲法實施層面，該法是落實檢察機關法律監督這一憲法職能定位的重要載體。公益訴訟正是這一憲法原則在公共利益保護領域的具體體現。立法將進一步強化檢察機關“公共利益代表”職能定位，使法律監督從傳統的“訴訟型監督”向“治理型監督”拓展和深化。
實踐路徑：治理效能轉化的實現機制
檢察公益訴訟賦能國家治理，需要構建科學高效的實踐路徑。從最高檢發布的典型案例和各地創新實踐看，這條路徑可概括為“三個融合”。
技術與法治深度融合。檢察機關積極運用衛星遙感、大數據等現代科技，構建“空天地”一體化技術支持體系。例如，在長江船舶污染治理中，通過船舶自動識別系統（AIS）軌跡大數據分析，精準鎖定違法排污線索，實現“智慧監督”。這種技術賦能使監督從“被動響應”轉向“主動發現”，提升監督精度和效率。
辦案與治理有機融合。檢察機關堅持“一案三查”，即查違法事實、查監管責任、查制度漏洞。例如，在辦理某醫院過度醫療民事公益訴訟案中，檢察機關不僅追究涉事醫院法律責任，更推動全省醫療行業專項整治。這種“個案辦理－類案監督－系統治理”的辦案模式，實現司法辦案與社會治理的良性互動。
區域與流域協同融合。針對生態環境跨區域治理難題，最高檢建立流域檢察協作機制。例如，在辦理萬峰湖流域生態環境案中，協調滇黔桂三省檢察機關聯動辦案，打破行政區劃限制。這種協同治理模式為破解“九龍治水”困境提供法治方案，其經驗得到巴西等國家借鑒。
共治善治：公益治理格局的中國智慧
檢察公益訴訟制度的深層價值，在于構建多方共治的公共利益保護體系，以共治促善治。這種多方共治格局，需著重處理好三組關系。
處理好檢察權與行政權的關系。檢察公益訴訟的主體，是檢察行政公益訴訟。檢察機關作為公共利益代表，通過行使檢察權，履行對行政機關的監督職能，保護公共利益。行政機關作為權力機關的執行機關，也代表公共利益。如何處理好檢察權與行政權的關系，是檢察行政公益訴訟中的重要理論與實踐問題。處理好這一關系，需要堅持公益保護的合理順位。行政權履職是第一順位，檢察權監督是第二順位。只有當行政機關應當作為卻不作為或者亂作為，導致公益受損害時，檢察監督才作為底線保障和補足性治理機制發揮作用。
處理好檢察公益保護與社會公益保護的關系。在民事公益訴訟體系中，應當充分激活和支持社會組織發揮公益保護的作用。檢察民事公益訴訟，既需檢察機關在必要時積極作為，發揮“兜底保護”作用，也要激活社會參與；既要“大膽往前走”，也要有“邊界意識”。檢察機關既需依法履職保障公益，更應通過支持起訴等方式，優先發揮社會組織在公益保護中的職能，激活全社會關心公益、維護公益的意識。
處理好檢察權與審判權之間的關系。檢察公益訴訟的特定階段，不可避免會涉及檢察權與審判權之間的關系。一方面，應從檢察機關作為公益代表和監督機關的雙重角色出發，賦予檢察機關在公益訴訟中應有的調查權等職權和手段；另一方面，需充分尊重法院作為審判機關，依法獨立行使審判權的角色。未來，在《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》實施中，應結合實踐，不斷完善檢察權與審判權協同發力、良性互動的機制。
【本文作者為北京大學法學院教授、博導】
注釋略
責編：張宏莉／美編：石 玉