摘  要:橫向生態保護補償機制是貫徹習近平生態文明思想的關鍵制度創新，旨在通過重構流域及生態功能區域間的權責利關系，激發生態保護內生動力，推動區域協調發展。這一機制以“成本共擔、效益共享、合作共治”為重點，依托中央統籌與地方自主實踐相結合的頂層設計，在長江、黃河等重點流域，以及赤水河、新安江等重點區域取得顯著成效。同時要看到，機制建設仍面臨補償標準科學性不足、市場化機制發育不充分等難題。“十五五”時期，需縱深推進橫向生態保護補償機制建設，確保覆蓋更全面、權責更清晰、方式更多樣、治理更高效，為全面推進生態文明和美麗中國建設提供堅實制度保障。

關鍵詞:橫向生態保護補償機制  流域協同治理  生態產品價值實現  制度創新

【中圖分類號】X321                       【文獻標識碼】A

2026年3月12日，第十四屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國生態環境法典》。編纂生態環境法典是以習近平同志為核心的黨中央部署的重大政治任務和立法任務。這部法律通過對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，形成了一部以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為引領，具有中國特色、體現時代特點、反映人民意愿、系統規范協調的法典。生態環境法典共5編，各編依次為總則、污染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則。在生態保護補償方面，生態環境法典對生態保護補償的制度機制，包括財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等作了規定。

生態保護補償制度是生態文明制度體系的重要內容，其關鍵在于運用經濟手段調節生態保護者與受益者之間的利益關系。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，推動生態保護補償制度改革進入系統深化階段。2024年6月，《生態保護補償條例》正式施行，以行政法規形式，確立生態保護補償作為“激勵性制度安排”的法律地位，明確其包含財政縱向補償、地區間橫向補償和市場機制補償等三種機制。其中，橫向生態保護補償是解決跨行政區域生態環境外部性問題，以及推動區域協同共治的關鍵工具[1]。2025年5月，財政部、生態環境部等五部門聯合印發《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出“推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制”。[2]《意見》的出臺，是貫徹落實《生態保護補償條例》，深化生態保護補償制度改革的具體行動，也是對國家“江河戰略”的積極響應，推動我國橫向生態保護補償機制建設從“地方多點探索”進入“國家系統推進、全面深化”的新階段。

我國橫向生態保護補償機制建設成效與現實挑戰

經過十余年的探索，特別是隨著《生態保護補償條例》和《意見》的出臺，我國橫向生態保護補償機制建設實現從局部試點到全面鋪開，從自主探索到制度規范的歷史性跨越。對橫向生態保護補償機制進行系統性審視，既要充分肯定其在改善環境、促進協同方面取得的顯著實踐成效，又要直面其在推進過程中暴露出的具體問題，更要深刻認識其背后的深層制度癥結與理論瓶頸。

實踐成效：從局部突破到體系初建。經過持續探索，橫向生態保護補償機制建設在多個層面取得實質性進展，為流域生態環境保護和區域協調發展注入新動力。

重點流域協同治理格局初步形成，生態環境質量顯著改善。比如，2021年，河南與山東率先簽署省際補償協議[3]；2025年，河南與山西、陜西簽署協議，推動黃河干流橫向生態保護補償機制實現全域貫通，初步形成“保護責任共擔、流域上下游共治、生態效益共享”的治理格局。協議執行效果明顯，自2021年山東、河南兩省簽署黃河流域首個省際橫向生態補償協議以來，山東累計向河南兌現生態補償金2.5億元[4]，有效激發上游地區生態環境保護動力，確保水質達標。又如，在長江流域重要支流赤水河，云貴川三省通過跨省橫向補償機制開展協同治理，使河流全域水質穩定達到或優于地表水Ⅱ類標準，長江上游超40%的珍稀特有魚類種群得以恢復[5]。再如，自2012年起，新安江流域皖浙兩省“水質對賭”已持續多輪，跨省斷面水質連續12年保持優等，每年向千島湖輸送近70億立方米優質水[6]。

補償機制覆蓋面與資金規模迅速擴大，制度化水平顯著提升。截至2025年6月，全國已建立30個跨省流域補償機制，江蘇、福建等省份已實現省內重點流域全覆蓋[7]。中央與地方生態補償資金規模，已從早期的年均幾十億元躍升至近3000億元。[8]補償機制正從地方自主的“兩兩協商”向“中央統籌+地方自主”的“雙層治理”體系演進[9]。對長江、黃河干流，中央層面正著手建立統一的流域橫向生態保護補償機制，依據斷面水質變化統一核算省際資金劃撥，提升制度的公平性與執行力。

探索多種補償方式，生態產品價值實現路徑被進一步拓寬。部分地區已突破單一的資金撥付模式，嘗試創新補償與發展的融合機制。比如，在新安江流域，安徽黃山市探索建設“生態美超市”，村民可用分類垃圾兌換生活用品，將環保行為轉化為實際收益[10]；又如，浙江麗水市等地系統性開展生態系統生產總值核算，并積極探索將其與生態信用、綠色信貸等金融工具掛鉤，為“綠水青山”的市場化定價與交易探路[11]。這些探索為將生態優勢轉化為經濟優勢積累了寶貴經驗。

現實挑戰：機制運行中的突出堵點。我國縱深推進橫向生態保護補償機制建設，取得較好成效。同時要看到，在推進過程中，仍面臨一系列具體的操作性與機制性挑戰，在一定程度上制約政策效能的充分發揮。

補償標準的科學性有待提升，動態調整機制需進一步完善。現有補償標準多基于行政協商和政策考量，生態價值的科學核算基礎薄弱。補償通常聚焦于易監測的水質指標，而對水源涵養、生物多樣性保護等生態系統整體服務功能考慮相對不足。例如，基于水質類別，黃河流域部分協議雖已約定補償金額，但不同污染物的生態影響權重、上下游發展機會成本差異等因素尚未被完全納入核算體系。這種“碎片化”的核算方式易引發地區間爭議，且難以隨生態效益變化和經濟發展水平動態調整，影響政策的長期效率和公平性。

市場化、多樣化補償機制建設仍處于探索階段，“造血”功能相對偏弱。當前，橫向補償資金仍以財政轉移支付為主導，市場化、社會化資金占比偏低，形成“財政單極支撐”的局面。由于規則不完善、流動性不足，碳匯、水權、排污權等市場交易尚未形成規模效應。同時，補償方式存在“重硬件建設、輕產業培育”的傾向，一些水源地補償資金多用于修建污水處理設施，而對有機農業、生態旅游等綠色產業的扶持力度不足，導致“輸血”未能有效轉化為“造血”，保護地群眾“守著綠水青山過窮日子”的現象依然存在，實現生態產品價值的“最后一公里”尚未被完全打通。

跨區域協同治理的體制機制障礙有待破除。雖然部分省（市）已簽訂跨省流域橫向生態保護補償協議，但跨省（市）的常態化、高效協同治理機制仍有待健全。監測數據共享機制仍存在壁壘，長江流域雖建有大量自動監測站，但跨省數據共享渠道仍不暢通。聯合執法、應急聯動、規劃銜接等區域協作，仍然受制于行政區劃的藩籬。部分補償協議存在“簽約易、執行難”問題，缺乏強有力的履約監督和爭議解決機制。

健全橫向生態保護補償機制的對策建議

為應對上述挑戰，實現“覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多樣、治理更加高效”的目標，需從法治、市場、治理、技術等多維度著手，進一步健全橫向生態保護補償機制。

強化法治與標準支撐。科學規范的制度體系是補償機制得以有效、可持續運行的基石。針對當前實踐中存在的補償依據模糊、標準協商主觀性強、區域間爭議較多等問題，需從法治建設和完善標準體系兩端同步發力，為機制運行提供清晰、穩定、可預期的規則框架，提升其科學性與規范性，確保生態補償“有章可循、有據可依”。

加快《意見》配套細則的制定與落地。《意見》作為綜合性行政法規，需通過部門規章、地方性法規和技術標準予以細化。建議盡快出臺跨省流域橫向生態補償協議示范文本，生態效益核算技術指南，以及補償資金績效管理辦法等，為地方實踐進一步提供相對明確、統一的操作依據，縮小政策模糊空間。

構建差異化的科學核算與動態調整標準體系。在國家層面，研發并推廣適用于不同流域、生態要素的生態產品價值核算方法與標準。補償標準的確定應該涵蓋多個領域，如直接保護成本、發展機會成本、生態系統服務價值等。標準應建立動態調整公式，該公式需與水質改善幅度、生態服務功能提升水平、地區物價指數和經濟發展水平掛鉤，并在一定實施期內，如3—5年，開展評估修訂。

健全多方協同的監督考核與爭議解決法治機制。首先，建立跨部門、跨區域的“行政+司法+社會”多樣化監督體系。強化審計、財政、生態環境等部門，對補償資金使用與生態保護成效的聯合督察與績效考核，并將結果納入地方政府生態文明建設目標評價考核體系。同時，探索引入第三方獨立評估機構進行績效審計，并依法推進補償協議、考核結果的信息公開，接受社會監督。其次，構建高效、權威的爭議解決法治路徑。鼓勵補償協議雙方約定明確的履約仲裁條款；對于跨省重大爭議，可探索由國家相關部門牽頭，建立專門的行政協調與裁決制度，或明確相關爭議的可訴性，引導其進入司法程序，通過行政訴訟或環境民事公益訴訟等方式依法定分止爭，以司法公信力保障協議的嚴肅性與執行力。

創新多樣化補償模式。當前，以財政資金為主導的“輸血式”補償模式雖發揮基礎性支撐作用，但其可持續性與激勵效能的提升正面臨一定的挑戰。單純依靠政府間的資金轉移，難以充分發揮市場與社會力量的作用，無法從根本上破解保護地區發展能力不足的困境。因此，縱深推進橫向生態保護補償機制建設，關鍵在于推動補償模式從“輸血式”向“造血式”轉變。這要求我們超越單一的資金給付思維，著力構建一個集資金渠道多樣化、補償方式產業化、價值實現市場化于一體的綜合性政策工具箱，系統性打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化通道，讓生態保護者在切實獲益中形成內生的、可持續的保護動力。

在資金渠道多樣化方面，在發揮財政資金引導作用的同時，大力拓展市場化渠道。設立國家及區域層面的生態保護補償綠色發展基金，以政府資金為種子，吸引社會資本投入。完善和推廣水權、排污權、碳匯權益交易，建立統一的交易平臺和清晰的產權規則。鼓勵金融機構創新綠色信貸、綠色債券、生態保險等產品，對參與補償項目的企業給予稅收優惠。

在補償方式產業化方面，將補償資金與培育地方綠色產業深度融合。大力推廣“資金補償+產業園區共建”模式，支持受益地區與保護地區在保護地外圍合建產業園區，通過稅收分成、產值分享反哺保護地區。積極探索“技術補償+人才支持”模式，受益地區向保護地區輸送環保技術、管理經驗和專業人才，提升其綠色發展的內生動力。

在推動價值市場化方面，建立健全統一的綠色產品標準、認證、標識體系，擴大政府綠色采購范圍，優先采購來自重點生態功能區的生態產品。鼓勵開展“生態標簽”認證，讓優質水、綠色農產品等獲得市場溢價，使保護者直接從市場交易中獲益。

完善全流域協同治理體系。要從根本上解決“上游保護、下游受益”的權責不對等問題，必須打破各管一段的“行政區治理”模式，在整個流域范圍內形成合力，構建一體化的協同治理體系，改變目前各地各自商議、缺乏約束力的松散合作模式。建議在長江、黃河等重要流域，由中央牽頭，聯合相關省份，成立高規格的流域協同治理委員會。由委員會統一制定全流域的環保規劃和補償標準，裁判跨省糾紛，監督各方履行保護承諾。同時，可效仿國際河流管理經驗，由各省相關負責人定期開會決策，并設立常駐辦公室和專業小組，處理具體事務，確保保護責任真正落地。

深化日常工作的協同配合，做到生態環境共管共護。在統一機構的領導下，將協作落實到具體行動中。首先，全面推行聯合河湖長制，對跨界的河流湖泊，相關地區共同巡邏、監測、執法，將各地方分段負責發展為各地方共同擔當。其次，建設全流域統一的監測網絡和數據平臺，做到監測數據實時共享，打破“數據孤島”，使補償考核和環境治理有據可依。再次，制定全流域統一的產業準入和排污標準，防止污染企業向保護地區轉移，避免環保標準“向低看齊”，為整個流域的綠色發展劃出明確底線。

健全法治體系、加強區域協同，為地方合作提供堅實保障。一方面，在國家層面，設立由生態環境、財政、水利等多部門構成的部際聯席會議，通過定期統籌協調相關政策，形成對各地區各部門具有約束力的決定。另一方面，推動制定具有法律效力的流域整體保護規劃，確保各地發展規劃與之銜接。同時，發布全流域統一的禁止和限制活動清單，明確空間管制要求，劃定禁止開發區域與限制開發活動。完善跨區域聯合執法和司法協作，對重大的、跨流域的生態環境案件，實行統一調查、聯合處理，以最嚴格的法治保障確保協同治理落地見效。

強化科技與數據賦能。面對復雜的流域環境和跨區域合作需求，傳統人工管理方式已不再適用。在數字時代，需借助現代信息技術，建設智慧平臺、研發關鍵評估方法、用好數據資源，從而提升補償標準的科學性，使協議執行的過程可監督、生態保護成效可評估，推動橫向生態保護補償機制更加智能化、精細化。

搭建“智慧大腦”平臺，推動管理工作在線協同。關鍵是建設和升級不同層級的生態補償管理平臺。該平臺不只用于發布信息，而需被作為“智慧大腦”，打通、整合協議管理、資金撥付、水質監控、效果評估、公眾監督等環節。其一，用技術保障流程公正透明。利用物聯網、大數據、區塊鏈等技術，實現協議簽訂、考核全程線上留痕、自動核對，確保資金流向可追溯、公開透明。其二，用數據實現實時監控。建議平臺接入全流域監測網絡，實時監測各補償斷面的水質、水量等關鍵指標，出現異常開啟自動預警功能。推動該平臺成為集業務協同、動態監管、決策支持、公眾參與于一體的指揮中心，使相關保護補償工作看得見、管得住、查得清。

攻克關鍵技術難題，促使評估核算更科學。補償工作是否公平合理，關鍵在于衡量生態價值的技術是否精準。為此，需加大研究投入，解決三個關鍵難題。其一，提升監測能力，積極發展更先進的水生態監測、污染溯源、生物多樣性快速調查等技術，為準確評估生態保護效果提供可靠的“尺子”。其二，算清“生態賬”，重點建立和完善生態產品價值核算標準和方法，特別是對森林碳匯、濕地凈化等復雜生態功能進行科學量化。其三，前瞻性研究大氣污染、森林變化等其他生態要素的跨區域補償方法和技術，為未來擴大補償范圍做好技術儲備。

用好數據資源，讓管理決策更智能。收集數據、研發技術的關鍵在于應用，讓數據真正產生價值。其一，打通數據“煙囪”，在智慧平臺上建立綜合數據庫，融合氣象、水文、環保、農業等不同部門數據，形成完整的流域生態畫像。其二，開發預測預警模型，預測水質變化，快速鎖定污染來源，實現事前預防；開發效益評估模型，動態分析補償資金所產生的具體生態收益，為調整補償標準提供直接依據；搭建發展評估系統，結合生態價值和產業數據，為尋找合適的補償項目提供選址和規劃建議。通過深度挖掘數據資源，推動管理工作從事后補救轉向事前預測，從“大概率”轉向“精準施策”，讓科技真正成為提升生態補償效果的強大引擎。

結語

橫向生態保護補償機制是我國在生態文明建設進程中一項制度創新，借助經濟杠桿，巧妙地將“流域生命共同體”的系統觀念轉化為“成本共擔、效益共享”的實踐行動，為破解跨行政區域生態環境治理難題提供了中國方案。“十五五”時期，持續健全橫向生態保護補償機制，需堅持系統觀念，將其置于美麗中國建設和區域協調發展的大局中統籌謀劃；堅持法治思維，以《意見》為基礎，不斷完善配套制度；堅持市場導向，不斷探索生態產品價值實現的多種路徑；堅持協同共治，著力構建權責清晰、激勵相容的流域治理共同體。只有如此，才能真正讓生態保護地“不吃虧、能受益”，讓生態受益地“履責任、善補償”，最終實現生態效益、經濟效益與社會效益的有機統一，為全面推進美麗中國建設提供制度保障。

【本文作者為中國社會科學院習近平生態文明思想研究中心秘書長、研究員】

注釋略

責編：單 寧／美編：石 玉