摘 要:重點城市群作為我國高質量發展的重要載體，其協調聯動水平直接關系到國家競爭力與現代化進程。我國重點城市群的協調聯動發展，已從初期的概念共識與框架搭建，邁入實質性推進與縱深突破的新階段。“十五五”時期，應持續在強化頂層設計與立法保障、促進要素高效配置、創新產業協同模式、推進基礎設施一體化與公共服務均等化、構建利益共享機制等方面著力，進一步提升重點城市群協調聯動發展水平，更好服務國家發展大局。
關鍵詞:重點城市群 協調聯動 區域協調發展
【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A
重點城市群是國家經濟發展的“火車頭”、科技創新策源地和參與國際競爭的重要載體。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出：“以跨區域跨流域大通道為基礎，以城市群聯動發展為載體，以體制機制協同為保障，推動區域間互融互促、互利共贏，拓展國內大循環空間”，“加強城市群一體化和重點城市群協調聯動”。[1]“十五五”時期，推動重點城市群實現更高水平的協調聯動發展，不僅是釋放內需潛力、優化資源配置、提升全要素生產率的必然選擇[2]，而且是提升國家治理效能，構建新發展格局的關鍵舉措。
重點城市群協調聯動發展的成效
我國重點城市群的協調聯動發展，已從初期的概念共識與框架搭建，邁入實質性推進與縱深突破的新階段[3]，在體制機制創新、基礎設施“硬聯通”、產業與創新協同、公共服務與生態環境協作、全國統一大市場建設等方面取得顯著成效。
體制機制向實體化運作演進。重點城市群普遍構建了“多層嵌套、多方參與”的協調機制框架。通常設立由中央層面主導或省級主要領導參與的領導小組/聯席會議，負責戰略指引與重大決策；建立常態化的行政首長或主管部門協商會議，負責規劃對接與政策協調；依托交通、環保、科創等各類專題合作組推進具體項目。例如，京津冀在中央京津冀協同發展領導小組的直接領導和強力推動下，形成了以非首都功能疏解為核心牽引的協同機制；長三角構建了國內最成熟的主要領導座談會、合作與發展聯席會議、專題合作組“三級運作、統分結合”機制，形成了“決策—協調—執行”體系；粵港澳大灣區重點探索“一國兩制”框架下的規則銜接與機制對接，構建“共商共建共管共享”的跨境協同新機制。此外，跨區域規劃銜接也取得實質性進展。例如，上海大都市圈空間協同規劃、南京都市圈發展規劃（首個國家級都市圈規劃）、長三角青吳嘉高新技術產業開發區（全國首個跨省域高新區）相繼獲批實施，突破了省級行政區劃限制。
基礎設施向網絡化樞紐升級。重點城市群以打造“軌道上的城市群”和“一體化綜合交通樞紐”為重要目標，優先打通省際“斷頭路”和“瓶頸路”，統籌推進高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道的“四網融合”。同時，協同布局新型基礎設施，共建信息高速公路。例如，京津冀以北京為核心，打造放射狀交通網絡，重點加強北京與天津、河北主要城市之間的快速聯系，并推動北京大興國際機場與天津濱海機場、石家莊正定機場形成協同分工的機場群；長三角強化上海國際航運中心核心功能，協同共建長三角世界級港口群和機場群。同時，以高鐵和城際鐵路為骨干，加密網絡，實現主要城市間1小時通達。截至2024年12月，長三角區域鐵路營業總里程超1.5萬公里，高鐵里程突破7700公里；[4]粵港澳大灣區以跨越珠江口的東西岸通道建設為突破口，縫合地理空間，促進香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海三大極點深度融合發展，形成“A字形”發展骨架。截至2024年底，大灣區跨江跨海通道已達7條，高速公路里程約5459公里，鐵路運營里程2761公里，城市軌道交通運營里程1477公里，主要城市間基本實現1小時通達。[5]
產業協同與創新合作持續深化。重點城市群協調聯動從初期的簡單產業梯度轉移，升級為共同培育世界級產業集群和共建創新共同體，通過編制產業地圖引導錯位布局，組建跨區域產業鏈聯盟強化供應鏈韌性，共建研發平臺促進科技成果跨域轉化。例如，京津冀通過疏解北京非首都功能，為高精尖產業發展騰出空間，同時帶動天津、河北產業升級，通過共建園區、研發平臺等方式，將北京的創新資源與津冀的產業空間相結合。2021—2024年，北京流向津冀的技術合同成交額2308.7億元，是“十三五”時期的近2倍；[6]長三角聚焦重點產業領域，聯合繪制產業鏈圖譜，開展“強鏈補鏈延鏈”行動，共建跨區域產業聯盟和共性技術研發平臺。2024年，長三角集成電路、生物醫藥、人工智能的產業規模已分別占全國的3/5、1/3和1/3；[7]粵港澳大灣區發揮香港、澳門、廣州、深圳的科研和產業優勢，構建“前端研發+后端轉化”的跨境創新鏈，推動基礎研究、應用研發、產業制造的優勢互補。2025年粵港澳大灣區研發投入強度已突破4.5%，集聚全國30%的高層次人才，戰略性新興產業增加值占地區生產總值比重超過25%，創新要素跨境流動效率提升37%，區域協同創新指數達到189.6。[8]
公共服務與生態環保的協同體系逐步形成。重點城市群以高頻民生事項和突出環境問題為突破口，通過建立跨區域辦理、結算、認證體系，逐步擴大公共服務共享范圍。通過建立橫向生態補償和污染聯防聯控機制，推動生態環境共保聯治。例如，京津冀建立系統嚴格的大氣污染防治協作機制，統一規劃、統一標準、統一監測、統一執法，并推動優質醫療資源向河北延伸。2023年該區域PM2.5平均濃度較2013年下降幅度超過60%；[9]長三角全面推進政務服務“一網通辦”和居民服務“一卡通”。截至2025年8月，長三角區域累計有203項高頻政務服務和應用實現跨省“一網通辦”，40類高頻電子證照實現共享互認，78個居民服務事項實現“一卡通用”。[10]在生態方面，長三角建立國內首個跨省流域生態補償機制——新安江流域補償機制，目前已升級至第四輪；粵港澳大灣區針對粵港澳三地制度差異，實施“灣區通”工程，便利港澳居民在內地生活發展，港澳居民在廣東可憑居住證享受與內地居民同等的教育、醫療、養老、住房保障等公共服務，目前，港澳居民在粵參加醫保43萬人次，參加養老、失業、工傷保險35.4萬人次。[11]同時，攜手推動綠色金融標準互認和市場互聯，支持生態環保項目。
統一大市場建設穩步推進。重點城市群持續清理阻礙要素自由流動的行政壁壘和隱性門檻，在資質互認、標準統一、市場監管協同等方面取得進展，并探索資金、數據等要素的跨區域高效配置。例如，京津冀重點推動技術、人才等創新要素的自由流動和優化配置，支持北京科技成果在津冀轉化。建立京津冀技術轉移協同創新聯盟，搭建線上技術交易平臺，截至2024年11月，中關村示范區企業在津冀兩地設立分支機構累計10622家，形成活躍的技術溢出效應；[12]長三角致力于打造全國統一大市場的樣板間，在市場監管、信用建設、標準一體化等方面率先探索。建立了長三角信用聯盟，推動環保、稅務、交通等領域信用評價結果互認。技術要素市場方面，長三角科技資源共享服務平臺已集聚超4.6萬臺大型科學儀器；[13]粵港澳大灣區在國家金融管理部門的支持下，持續推動金融市場互聯互通和跨境金融創新，促進資金、人才等要素便捷流動，跨境理財通、債券通、互換通等金融開放舉措相繼落地。
重點城市群協調聯動發展面臨的障礙
盡管成效顯著，重點城市群在協調聯動發展方面仍面臨諸多挑戰。主要體現在體制機制協同不夠順暢、要素自由流動存在阻滯、產業布局有待優化、跨域融合深度不足等方面。
體制機制上存在一定壁壘，協同治理能力有待加強。有的地方在經濟發展中可能會或多或少地延續行政區劃的思維模式，將本地的經濟增長、財政收入、稅收就業等指標放在較為優先的位置。這在一定程度上導致跨區域合作中，有時會出現“議而不決、決而不行”或選擇性合作的現象。例如，在共建跨區域基礎設施時，線路的走向、站點的設置、出資的比例等，往往需要各地深入博弈和反復協商，有時可能會拉長項目的建設周期。同時，現有的城市群協調會議、省市長聯席會議等機制，大多屬于議事協調的性質，在推動跨區域事務時，其統籌協調的能力、約束力以及執行力尚有進一步加強的空間，權威高效的協調機構建設仍有待完善。此外，城市間的規劃銜接與政策標準也存在不夠統一之處。例如，在環保標準、市場監管、資質互認等領域，A市認可的標準在B市可能尚未得到同等程度的承認，這在無形中增加了企業跨區域經營的制度性交易成本。
要素流動仍面臨一定阻礙，資源配置的整體效率有待提高。在人才流動方面，盡管戶籍制度在持續放寬，但與之關聯的教育、醫療、住房等公共服務供給上的差異，以及職業資格、職稱跨區域互認中可能存在的“最后一公里”問題，依然對人才的順暢流動構成一定的影響。社保、醫保的轉移接續和子女教育的銜接問題，也是人才在跨區域流動時需要考量的現實因素。資金跨區域流動方面，地方性銀行的業務范圍、信貸政策以及金融監管有時會帶有一定的地域性特征，這在一定程度上增加了資本按照市場規律在區域內高效流動的成本，有時也對中小微企業的跨區域發展帶來一些挑戰。此外，數據共享領域也存在著“信息孤島”的現象。由于政務數據、公共信息、產業數據等有時分散在不同城市和部門，且統一標準和共享機制的建設尚有完善空間，這使得“一網通辦”“一碼通行”等便民惠企服務在向更深層次拓展時遇到一些阻力，也在一定程度上影響基于大數據的精準決策與協同管理。
產業布局的統籌性有待提升，創新鏈與產業鏈的融合需進一步深化。不同城市在發展定位上可能存在一定的趨同傾向，如多地曾集中布局新能源汽車、集成電路、生物醫藥等產業，在一定程度上帶來了重復建設和資源投入分散的問題。以京津冀地區為例，其內部港口功能曾出現重疊與同質競爭，后經協調才逐步形成分工協同的格局。在產業鏈層面，盡管已有龍頭企業帶動部分環節的協作，但整體上中下游的銜接還不夠緊密，跨區域的產業轉移與承接機制仍可進一步暢通，不同城市間的產業梯度布局與功能互補性也有提升空間。核心城市與周邊城市的“核心—邊緣”結構明顯，未能完全形成梯度布局、功能互補的產業體系。[14]此外，科技創新資源的分布和協同機制也有待完善，相關資源較多集中在少數核心城市，向周邊輻射轉化的渠道尚不充分。在跨區域合作過程中，存在的知識產權歸屬、利益分配等糾紛風險，對協同創新活力形成一定影響。
“硬聯通”與“軟連接”仍存在一些銜接不暢問題，生態共保聯治面臨一定挑戰。一方面，跨域傳統交通網絡仍存在短板堵點。城際鐵路和市域（郊）鐵系統相對滯后，城市群內不同省市鐵路、公路、水路和航空等交通方式間的銜接不暢，機場群和港口群合理分工格局尚未完全形成。例如，長三角地區多個運輸機場與港口的功能定位趨同，上海港的鐵路未能直通港區，對海鐵聯運效率形成制約。另一方面，公共服務共建共享水平有待提高。醫療、教育等優質公共服務資源較多集中于核心城市，周邊城市居民為獲取相關服務常需跨城流動，這既增加了核心城市的承載壓力，又影響人才在城市群內的均衡分布。此外，生態環境的跨域治理仍面臨協調難度，大氣污染、流域水環境等問題具有明顯的區域性特征，但污染責任界定與生態補償機制尚不夠完善，“上游污染、下游受影響”等現象仍然存在。例如，長三角地區建立了國內領先的太浦河、太湖等水域的橫向生態補償機制，但在補償標準核定、資金可持續性等方面仍面臨一定挑戰。
推動重點城市群協調聯動邁向更高水平
貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，需在已有成效基礎上，聚焦推進國家治理體系和治理能力現代化要求，持續在強化頂層設計與立法保障、促進要素高效配置、創新產業協同模式、推進基礎設施一體化與公共服務均等化、構建利益共享機制等方面發力，推動重點城市群協調聯動邁向更高水平。
強化頂層設計與立法保障，構建“硬約束”協同機制。探索設立實體化、權威化的跨區域協調機構。借鑒京津冀協同發展領導小組等經驗，在國家級城市群探索設立由中央相關部門和省級政府組成的、具有部分實質性事權的協調機構，賦予其在跨區域規劃、重大基礎設施布局、生態環保等方面的統籌協調權和監督考核權。推動城市群協同立法，支持有條件的城市群在生態環境、公共服務、數據共享等領域先行先試，制定出臺一體化的地方性法規或政府規章，為協同發展提供法治保障。例如，長三角已出臺《長三角生態綠色一體化發展示范區產業發展指導目錄》等規范性文件，值得總結推廣。用好績效考核指揮棒，增加跨區域合作項目完成情況、為周邊城市提供服務情況、生態環境協同治理成效等城市群協同發展指標的考核權重，引導區域協同能級提升。
深化市場化改革，打通要素自由流動壁壘。建立統一的人才評價與互認體系，實現社保、醫保等無障礙轉移接續。支持符合條件的金融機構開展跨區域經營，發展跨區域產業投資基金。建立城市群統一的數據資源目錄、分類分級標準，推動公共數據安全有序開放共享。實施負面清單管理，除國家明確規定外，全面清理城市群內阻礙要素自由流動的地方性政策和規范性文件，實行統一的市場準入負面清單，確保“非禁即入”。推廣一網通辦、跨省通辦標桿應用，以高頻政務服務事項為突破口，持續拓展通辦范圍和深度，實現企業登記、納稅、社保等業務全程網辦、異地可辦，最大限度降低制度性交易成本。
創新產業協同模式，構建深度融合的現代產業體系。編制實施產業地圖，由國家級協調機構牽頭，聯合編制城市群產業發展地圖，明確各城市主導產業、優勢環節和重點承接方向，引導產業錯位布局、鏈式發展。建立“鏈長制”跨區域協同機制，圍繞重點產業鏈，由核心城市或龍頭企業擔任鏈長，聯合上下游企業、高校院所，建立跨區域的產業鏈聯盟，共同解決技術瓶頸、供應鏈穩定等問題。共建跨區域產業合作園區，推廣飛地經濟雙向互動模式，建立利益共享機制，鼓勵核心城市將生產制造環節、科技成果產業化項目有序轉移到周邊成本較低、承載空間較大的合作園區，實現稅收、地區生產總值等指標的合理分成。
推進基礎設施一體化與公共服務均等化，夯實協同發展基礎。建立跨區域交通項目“規劃同圖、建設同步、運營協同”機制，優先打通省際瓶頸路。統籌推進城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，構建“軌道上的城市群”。鼓勵優質公共服務資源跨區域布局，支持核心城市的知名學校、醫院在群內其他城市設立分校、分院，或通過組建教育集團、醫療聯合體等方式，帶動整體服務水平提升。完善橫向生態補償與污染聯防聯控機制，科學界定生態保護者與受益者的權利義務，通過資金補償、對口協作、產業轉移等方式，形成多樣化的生態補償路徑。建立統一的生態環境監測網絡和預警應急體系，實行跨區域聯合執法。
探索建立成本共擔、利益共享機制，凝聚協同發展合力。設立城市群協同發展基金，由中央財政、省級財政和社會資本共同出資，用于支持跨區域的重大基礎設施建設、生態補償、產業協作等具有正外部性的項目。推廣生產總值分計、稅收分享模式，對于跨區域合作產生的增量收益，如合作園區的生產總值和稅收，探索由合作雙方按約定比例進行分成，激發各地參與合作的積極性。建立重大事項成本共擔機制，對跨區域的生態保護、重大科技基礎設施等具有長期效益但短期投入巨大的項目，明確各方的成本分擔責任，確保項目可持續推進。
【本文作者為華東師范大學上海城市發展協同創新中心副主任、教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目“城市化進程中區域發展不平衡的演化機制與調控策略”（25&ZD121）、中央高校基本科研業務費項目華東師范大學哲學社會科學創新團隊培育項目“AI驅動城市群協同發展”（2025QKT005）階段性成果】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉