摘  要:我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效為主的階段。縣城作為“城尾鄉(xiāng)頭”的重要連接紐帶，在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯。當(dāng)前，縣城發(fā)展面臨要素資源被虹吸、產(chǎn)業(yè)功能“低端鎖定”、公共服務(wù)供給與人口需求錯(cuò)位、治理能力水平不足等結(jié)構(gòu)性困境，亟需聚焦特色化、專業(yè)化發(fā)展路徑，充分發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境品質(zhì)、生活成本、社會(huì)治理等方面的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化  縣城  區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】C916                       【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平總書記指出：“更好發(fā)揮縣城連接城市、帶動(dòng)鄉(xiāng)村作用，率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”[1]今年政府工作報(bào)告指出，“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化”，“優(yōu)化縣域基礎(chǔ)設(shè)施布局和公共資源配置，發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。[2]縣城是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，在優(yōu)化發(fā)展空間格局上具有重要作用。立足各地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引導(dǎo)縣城走特色化、專業(yè)化發(fā)展路徑，既順應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，又為因地制宜培育專業(yè)功能縣城、推動(dòng)“小而美、小而專”的特色縣城不斷涌現(xiàn)[3]，提供堅(jiān)實(shí)支撐。

落實(shí)城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重大決策部署

縣城是縣域的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心和交通中心，縣城強(qiáng)，縣域則強(qiáng)。[4]從歷史縱深來(lái)看，縣是幾千年來(lái)我國(guó)行政層級(jí)中最基礎(chǔ)、最重要與最穩(wěn)定的基本單元。作為國(guó)家城市體系中的重要一環(huán)，縣城是承接中心城市功能外溢、吸引鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化、帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。20世紀(jì)90年代末以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了以大城市、特大城市為引擎的快速發(fā)展階段。在取得顯著成就的同時(shí)，也積累了結(jié)構(gòu)性矛盾：人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)度向中心城市集聚、交通擁堵、環(huán)境負(fù)荷加重等“大城市病”日益凸顯。在這一背景下，位于城鄉(xiāng)之間且兼具城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)的縣城，其角色與作用就顯得越發(fā)重要。

從國(guó)際城鎮(zhèn)化演進(jìn)規(guī)律看，成熟的城市體系通常呈現(xiàn)多中心、網(wǎng)絡(luò)化格局，大城市（中心城市）與中小城市各司其職、錯(cuò)位發(fā)展，中小城市憑借特色化、專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，成為城市體系中承上啟下的功能節(jié)點(diǎn)，在疏解中心城市壓力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正由快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在這一轉(zhuǎn)型關(guān)口，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)縣城高質(zhì)量發(fā)展，既是優(yōu)化城市體系布局的關(guān)鍵舉措，又是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

近年來(lái)，國(guó)家將縣城和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展擺在突出位置，提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)方略。2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對(duì)縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求及其發(fā)展目標(biāo)作出部署。2025年7月召開的中央城市工作會(huì)議，進(jìn)一步明確縣城在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的功能定位。近日正式發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步為聚焦縣城及縣域、精準(zhǔn)有力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，指明方向路徑。由此可見，深入推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅是構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、空間集聚、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化城市體系的關(guān)鍵一環(huán)，而且是新形勢(shì)下落實(shí)城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重大決策部署。

建設(shè)“小而美、小而專”的特色縣城

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。”[5]這一重要部署，深刻闡明縣城在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的功能定位，為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系指明方向。回顧我國(guó)城鎮(zhèn)化歷程，以往發(fā)展重心較多偏向大城市與特大城市，形成非均衡的發(fā)展格局。資源要素過(guò)度向中心城市集聚，對(duì)縣城這一重要節(jié)點(diǎn)的戰(zhàn)略支撐相對(duì)不足，導(dǎo)致其在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵作用難以有效發(fā)揮。 

要素集聚乏力，中心城市對(duì)縣城虹吸效應(yīng)較強(qiáng)。縣城集聚效應(yīng)偏弱，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的重要原因。相較于中心城市，多數(shù)縣城人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)體量有限、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)質(zhì)量不高，難以形成強(qiáng)大的要素集聚力和產(chǎn)業(yè)承載力，在城市體系競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)不利的地位。此外，在我國(guó)的行政管理體制中，一個(gè)城市所具有的發(fā)展自主性、獲取資源的能力往往與其行政層級(jí)密切相關(guān)，層級(jí)更高的城市可以通過(guò)行政手段促使更多稀缺資源向自身集聚，并對(duì)周邊城市產(chǎn)生顯著的虹吸效應(yīng)[6]。在此環(huán)境中，縣城往往處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，加劇其獲取各種發(fā)展要素的難度。

產(chǎn)業(yè)功能偏低，同質(zhì)化和空心化問(wèn)題交織。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力支撐，縣城是承載縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)部分縣域經(jīng)濟(jì)面臨“低端鎖定”的困境，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠資源要素的粗放投入，缺乏創(chuàng)新與效率驅(qū)動(dòng)，發(fā)展后勁不足。由于產(chǎn)業(yè)鏈條短、價(jià)值低，缺乏高效益型和創(chuàng)新型項(xiàng)目，對(duì)人才吸引力和地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度相對(duì)較低，導(dǎo)致縣城產(chǎn)業(yè)低端化、空心化現(xiàn)象突出，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力與可持續(xù)發(fā)展能力，甚至陷入“留不住人”的現(xiàn)實(shí)困境。

綜合財(cái)力有限，保基本運(yùn)轉(zhuǎn)擠占發(fā)展空間。縣級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，是當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須正視的問(wèn)題。有的地區(qū)縣級(jí)財(cái)政自給率偏低，主要依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政創(chuàng)造能力方面處于弱勢(shì)。在這種情況下，縣城用于公共服務(wù)、城市建設(shè)與維護(hù)的費(fèi)用較為緊張，更無(wú)力支持促進(jìn)發(fā)展能級(jí)提升的重大項(xiàng)目。

優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給相對(duì)不足，綜合環(huán)境影響產(chǎn)業(yè)與人才吸引力。一方面，公共服務(wù)體系尚不完善，基礎(chǔ)設(shè)施承載能力偏弱，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源供給不足，與人民群眾對(duì)美好生活的向往相比仍有差距。另一方面，縣域治理現(xiàn)代化水平有待提高。有的地區(qū)的“熟人社會(huì)”觀念較深，規(guī)則意識(shí)和公平理念有待強(qiáng)化；面對(duì)數(shù)字治理新趨勢(shì)，有的縣城在運(yùn)用智能化手段提升管理效能、優(yōu)化服務(wù)供給方面還存在短板。這不僅直接影響縣城的吸引力與競(jìng)爭(zhēng)力，而且使得縣城人口進(jìn)一步向中心城市外流。

由上述分析可見，在現(xiàn)代化城市體系建設(shè)過(guò)程中，面對(duì)城市間激烈的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，縣城不應(yīng)也無(wú)法復(fù)制大城市、特大城市的發(fā)展模式。縣城若盲目追求“大而全”的綜合性功能，往往容易陷入同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)與低水平重復(fù)的困局。鑒于此，縣城應(yīng)在“小而美、小而專”的發(fā)展路徑上重點(diǎn)發(fā)力，找到其比較優(yōu)勢(shì)。

小而美：打造品質(zhì)宜居的“溫情城市”。打造舒適便利的宜居縣城，既是增進(jìn)民生福祉、滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，又是厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)、提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵突破口。當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展所處的歷史方位已發(fā)生深刻變化，正處在從大規(guī)模增量擴(kuò)張向存量提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這一進(jìn)程中，人民群眾的需求結(jié)構(gòu)也在持續(xù)升級(jí)，對(duì)生活品質(zhì)的追求日益凸顯。縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，必須立足實(shí)際、順應(yīng)大勢(shì)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，走特色化、品質(zhì)化的發(fā)展路徑，將“小而美”的理念貫穿于規(guī)劃建設(shè)管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)從追求規(guī)模擴(kuò)張向提升功能品質(zhì)的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮縣城綜合成本低、社會(huì)溫暖、宜居宜業(yè)等比較優(yōu)勢(shì)，努力塑造高品質(zhì)的宜居城市環(huán)境，提升縣城的吸引力與綜合競(jìng)爭(zhēng)力，讓縣城成為“連城接鄉(xiāng)”的美好家園。

小而專：聚力特色化的功能發(fā)展路徑。對(duì)于諸多縣城而言，走功能特色化、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的發(fā)展路徑，是規(guī)避縣城經(jīng)濟(jì)“小、散、弱”短板的重要舉措，也是重塑縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)能、提升自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的關(guān)鍵保障。當(dāng)前，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與創(chuàng)新鏈加速重構(gòu)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的普及應(yīng)用，有效突破地理空間對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的傳統(tǒng)制約。在這一背景下，許多縣城立足自身資源稟賦和特色優(yōu)勢(shì)，更加便捷地融入全國(guó)乃至全球的產(chǎn)業(yè)分工體系，在專業(yè)化分工中找準(zhǔn)定位、擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展需充分依托本地資源、發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，聚焦“小而專”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，不求全面求特色。找準(zhǔn)功能定位、聚焦特色化發(fā)展方向并深耕專業(yè)化細(xì)分領(lǐng)域，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升，讓縣城成為更大區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的重要節(jié)點(diǎn)。

探索縣城特色化、專業(yè)化發(fā)展路徑

當(dāng)前，我國(guó)縣城發(fā)展正處于從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境、階段性特征，以及人民群眾的期待都發(fā)生深刻變化。面對(duì)新形勢(shì)新要求，縣城發(fā)展必須主動(dòng)識(shí)變、應(yīng)變、求變，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式，走出一條不同于傳統(tǒng)大城市、超大城市的高質(zhì)量發(fā)展路徑。廣大縣城需立足各自的資源稟賦與比較優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定走“小而美、小而專”的差異化路子，以專業(yè)化功能確立產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以宜人空間尺度重塑城市品質(zhì)，以品質(zhì)環(huán)境彰顯人本幸福，以精細(xì)化治理提升社會(huì)溫度。

以專業(yè)化確立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。立足本土資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜、集中資源發(fā)展具有屬地特色的產(chǎn)業(yè)，是破解縣城要素集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的關(guān)鍵舉措，也是釋放縣城發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘l(fā)展能級(jí)的有力支撐。縣城培育專業(yè)化產(chǎn)業(yè)功能，需要明確自身特色并建設(shè)完備的產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在地化、規(guī)模化、創(chuàng)新化發(fā)展，進(jìn)而在大區(qū)域中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和品牌效應(yīng)。例如，浙江義烏從一座縣級(jí)小城到“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市，聚焦發(fā)展以小商品流通為主的特色商貿(mào)產(chǎn)業(yè)，不斷積累資本、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，進(jìn)而將集聚的人力和資本作為制造業(yè)發(fā)展的要素支撐，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和商貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)完善。隨著全球數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，義烏加大在品牌建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的創(chuàng)新舉措，推動(dòng)小商品貿(mào)易的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)本地中小微企業(yè)接軌國(guó)際市場(chǎng)、參與全球分工，進(jìn)一步將義烏建成數(shù)字化時(shí)代的“世界超市”，確立其在全球產(chǎn)業(yè)體系中的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[7]

以美譽(yù)度吸引發(fā)展要素。我國(guó)幅員遼闊，自然稟賦優(yōu)越，人文底蘊(yùn)深厚，許多縣城在自然環(huán)境、歷史文化、空間形態(tài)、社會(huì)生活等多方面綜合作用下，形成獨(dú)特的城市形象與文化氣質(zhì)。充分挖掘縣城在自然、文化、空間等方面的獨(dú)特資源，在保護(hù)現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上營(yíng)造特色風(fēng)貌，培育具有辨識(shí)度的文旅品牌，持續(xù)提升縣城美譽(yù)度和影響力。以此為抓手，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，這是以美譽(yù)度吸引發(fā)展要素的關(guān)鍵所在。例如，江蘇溧陽(yáng)坐擁美麗的山水資源，20世紀(jì)90年代初就開始進(jìn)行文旅開發(fā)并塑造了著名的“天目湖”旅游品牌。憑借生態(tài)優(yōu)勢(shì)及文旅帶來(lái)的知名度、美譽(yù)度，近年來(lái)溧陽(yáng)加速吸引人才、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)集聚，推動(dòng)中國(guó)科學(xué)院長(zhǎng)三角物理研究中心等14家重大科創(chuàng)平臺(tái)的落地，并吸引超過(guò)100家新能源動(dòng)力電池上下游企業(yè)，成為國(guó)內(nèi)配套最完善的動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)基地，成功實(shí)現(xiàn)從“美麗風(fēng)景”向“美麗經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)化提升。

以品質(zhì)環(huán)境彰顯人本幸福。生態(tài)環(huán)境綠色化、公共服務(wù)品質(zhì)化，是充分發(fā)揮縣城宜居宜業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的重要保障。縣城應(yīng)堅(jiān)持品質(zhì)化發(fā)展理念，不斷提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，塑造以人為本的宜人生活環(huán)境，構(gòu)建人、城、自然和諧共生的空間格局；不斷完善公共設(shè)施與服務(wù)水平，從而推動(dòng)人口吸引力、發(fā)展集聚力的雙提升。例如，江蘇宜興地處自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化底蘊(yùn)深厚的太湖之濱，多年來(lái)通過(guò)系統(tǒng)性實(shí)踐將生態(tài)人文優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，形成一套完整可復(fù)制的縣域環(huán)境品質(zhì)化與人本幸福發(fā)展模式。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，持續(xù)開展水體生態(tài)修復(fù)工作，騰退小型化工企業(yè)，轉(zhuǎn)而發(fā)展集成電路、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；踐行以人民為中心的發(fā)展思想，通過(guò)建設(shè)高質(zhì)量綜合交通網(wǎng)絡(luò)、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、提升基層醫(yī)療服務(wù)水平等方式，不斷提高縣城公共服務(wù)供給水平和生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)“宜居宜業(yè)”與“興產(chǎn)聚人”兩手抓。

以精細(xì)治理提升社會(huì)溫度。完成從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，既是縣城在資源有限條件下實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)突破的有效手段，又是縣城留住人才、留住企業(yè)、保持競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵舉措。縣城需要實(shí)現(xiàn)從“粗放式管理”到“精細(xì)化治理”的深刻轉(zhuǎn)型，精準(zhǔn)聚焦需求、數(shù)字化賦能和體制機(jī)制創(chuàng)新，提升基層治理的精細(xì)化水平和服務(wù)能力；依托共建共治共享平臺(tái)推動(dòng)多樣協(xié)同治理，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，打造充滿社會(huì)溫度的縣城。例如，浙江德清作為全國(guó)首個(gè)全域數(shù)字化治理試驗(yàn)區(qū)，通過(guò)探索“數(shù)字城鄉(xiāng)一張圖”等整體智治新模式，構(gòu)建“精準(zhǔn)識(shí)別—智能分析—高效響應(yīng)—持續(xù)優(yōu)化”的精細(xì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)多種群體訴求的精準(zhǔn)捕捉與快速響應(yīng)；通過(guò)“輪值局長(zhǎng)”“信訪超市”等機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建共建共治共享的協(xié)同治理平臺(tái)，讓人民群眾從基層治理的旁觀者變成參與者，進(jìn)而提升全民對(duì)治理成果的認(rèn)同感和主動(dòng)維護(hù)意識(shí)。

【本文作者為南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、空間規(guī)劃研究中心主任；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力與機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：24&ZD148）階段性成果】

注釋略

責(zé)編：賈娜／美編：石 玉